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2018-10-08 01:45

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(原标题:11日英国议会将表决脱欧协议,前景不乐观但难言注定失败)

12月11日,英国下议院将在五天的辩论后就英国政府和欧盟达成的脱欧协议进行表决。

由于在英国国内遭遇不小反对声浪,协议通过议会表决的前景不容乐观。然而,由于下院很可能不愿承担无协议脱欧的历史责任,且协议毕竟为英国有序脱欧争取到重要缓冲期,为英欧未来关系具体谈判的顺利展开创造了条件,首相特雷莎·梅的脱欧协议并非注定失败。

英国议会的批准是脱欧顺利进行的关键

脱欧协议想要最终生效,需经过英国下院同意、议会立法、欧盟国家同意及欧洲议会批准四道关卡。由于脱欧协议反映了欧盟的强势地位和诉求,欧盟方面基本不会阻挠协议。根据英国法律,下院的“同意”是英国政府执行脱欧协议的先决条件,下院的态度因此成为现有脱欧协议能否进入下一步程序的决定性因素。

目前看来,脱欧协议通过议会表决的前景不容乐观。脱欧协议达成后立即在英国政府造成震荡,引发了包括部分保守党员在内各党派的巨大反对声浪。内阁通过脱欧协议次日,包括任职仅4月的脱欧部大臣在内的两位内阁大臣及另五名官员辞职,首相梅一度因保守党硬脱欧派领袖莫格(Jacob Rees-Mogg)发起的不信任投票面临空前下台危机。

过渡期和“后备方案”:各方反对的焦点

事实上,脱欧派和留欧派阵营都存在反对脱欧协议的声音。那么,他们究竟反对的是什么呢?目前的脱欧协议(The Brexit deal)包括两份文件,一份是将会具有法律约束力的《关于英国退出欧洲联盟和欧洲原子能共同体的协议》(下称《退出协议》),以及不具法律约束力的《关于设定欧洲联盟与英国未来关系框架的政治宣言》(下称《政治宣言》)。由于《政治宣言》目前仅为大纲且不具约束力,各方的争论和反对因此集中于《退出协议》,尤其是其中关于过渡期和北爱尔兰“后备方案”(backstop)的安排。

《退出协议》规定,英国将在2019年3月29日脱欧后享有21个月的过渡期,其间英国继续留在欧盟关税同盟和单一市场内,可谈判并签署过渡期结束后生效的国际协议。与此同时,英国将丧失欧盟机构成员身份,无权参与欧盟决策,但须接受欧洲法院管辖,遵守一切欧盟规则。过渡期可延长1或2年。

如果英欧双方在2020年底之前未能达成长期贸易协议,且过渡期未得到延长,“后备方案”将被触发。届时为避免北爱和爱尔兰共和国之间出现“硬边界”,英国全境将和欧盟处于临时的“单一关税区”内。退出“后备方案”的决定须由英国和欧盟双方共同作出。

脱欧派认为这样的协议未能拿回英国自主权,在贸易等领域赋予了欧盟过多的话语权。由于英国无法独自退出“后备方案”,英国有无限期“陷在”与欧盟“单一关税区”的可能。此外,由于英国在“后备方案”中将受到“公平竞争环境”的限制,无法发挥竞争性优势,这份协议因此可能阻碍英国与其他国家达成贸易协议。

一部分留欧派则认为,脱欧协议要求英国继续遵守欧盟规则,但剥夺了英国参与欧盟决策的权力,同时未以明确措辞表明保证英欧之间继续“无摩擦”的贸易,因此还不如留在欧盟时的情况。

还有一小部分人希望举行第二次公投以彻底阻止脱欧进程,他们的理由是,2016年公投时英国人民尚不清楚脱欧的具体结果,他们现在有权对脱欧协议进行“最后裁决”。

成败系于议员能否看到协议给英国带来什么

脱欧协议通过下院表决至少需320票。各党派的一些资深人士估计,即便将生病和缺席议员数计算在内,也需305票。据BBC计算,目前保守党内有超90名议员公开反对协议,北爱尔兰的民主统一党(DUP)也因担心北爱与英国其余地区分化明确反对协议(10票)。可能投赞成票的保守党议员数为234,即便计入可能支持协议的工党议员15票,梅还需争取71票(或56票)。在不利的舆论氛围、多名前政要公开反对协议的情况下,梅政府的任务颇为艰巨。

从英国目前的舆论来看,反对协议的声音大大盖过了支持协议的声音。梅政府的立场也有所松动,允许议员们12月11日表决政府动议前表决六份修正案,其中很可能包括要求进行第二次公投以及重新和欧盟谈判的修正。现有的脱欧协议似乎“注定”要失败。

笔者认为,目前还无法作出“注定”要失败这样笃定的结论。下院仍可能因为不愿承担无协议脱欧的责任,并在梅政府的争取和分化下通过协议。

首先,英国和欧盟领导人坚持一致立场,将脱欧协议被否决与无协议脱欧捆绑,对英议员进行“极限施压”。欧盟领导人已反复且明确表态不会重启谈判,现有协议被否决将等于无协议脱欧或继续留在欧盟。尽管允许议员提出并表决修正案,梅已多次作出和欧盟一致的表态。近日英国财政部和央行陆续发布分析报告,预计“硬脱欧”将在数年内重创英国经济,甚至可能引发二战以来最严重的金融危机。脱欧日期日益逼近,考虑到后续程序所耗时间,梅的脱欧协议一旦被否决,无协议脱欧的风险将急剧升高,而这是大多数议员和主要党派都不愿看到的结果。实际上,许多观察者认为,即便在11日的表决中否决了协议,议会也很有可能在巨大压力下在第二次投票中通过协议。议会的圣诞和二月休会期将至,时间已经所剩无几了。

其次,英国政府正在动用多种手段笼络人心、全力造势,以争取民意和摇摆议员,下院立场可能重新分化组合。按照已知程序,包括12月11日当天,下院将在表决政府动议前进行5天辩论。协议此前已得到英国工商界领袖支持,梅政府近日亦频频采取攻势,在全国范围和各界展开大规模游说活动。为争取并分化部分不满议员,梅政府更采取迂回策略,支持议员提出赋予下院和北爱议会在是否启动“后备方案”方面发言权的修正案。一旦梅政府的游说和分化取得成效,摇摆议员否决协议的动力将显著下降。

笔者认为,对议会投票持高度悲观态度,甚至认为梅协议必败无疑的观察者,忽略了英国在这份协议中获取到的东西。

实际上,梅政府的脱欧协议并非欧盟的胜利、英国的失败。这份协议毕竟保障了英国在欧公民的基本权利,争取到了21个月的过渡期,确保爱尔兰岛上不出现“硬边界”,进而保证了得来不易的北爱和平进程,提供了英欧目前急需的“确定性”。这对英国经济的平稳过渡及英国国家的和平稳定至关重要。同时,该协议基本兑现了英国人民在脱欧公投中表达的要求,即结束英欧人员自由流动(尽管是过渡期结束后),英可自主缔结过渡期结束后生效的贸易协议等等。

在脱欧问题上,英国的社会和议员确实高度分裂,在什么样的脱欧才符合英国的利益上也无法达成一致。相当一部分议员自己大概也不清楚自己的心意将会发生怎样的变化。“有信心取胜”的梅政府大概也只能“尽人事,听天命”。但确实有理由认为,英国议员将在表决前越来越强烈地意识到,英国无法取得令各方都满意的协议,必须为其两年多前的公投结果付出相应代价,接受当前的协议最为现实。

(作者系中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员)

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